Использования дачниками своих земельных участков. Разведение коров, свиней и кур на дачном участке: поставлена ли точка в этом вопросе?

Разведение коров, свиней и кур на дачном участке: поставлена ли точка в этом вопросе

22 сентября 2021

Наталья Ключевская

https://www.garant.ru/article/1485843/

Несмотря на то что летний сезон закончился, вопрос использования дачниками своих земельных участков остается актуальным – ведь многие граждане приобретают дачные участки не только для того, чтобы летом больше времени проводить на природе, но и для того, чтобы обзавестись своим маленьким хозяйством – завести кур, кроликов, мелкий рогатый скот и обеспечить свою семью свежими домашними продуктами. Хотя немногие знают, что по российскому законодательству не на всех земельных участках допускается разведение домашних животных и птиц, причем независимо от того, для каких целей это делается – для собственных нужд или для последующей продажи.

Напомним, п. 2 ст. 260 Гражданского кодекса предусматривает, что на основании закона и в установленном им порядке определяются земли сельскохозяйственного и иного целевого назначения, использование которых для других целей не допускается или ограничивается. Пользование земельным участком, отнесенным к таким землям, может осуществляться только в пределах, определяемых его целевым назначением. А ст. 42 Земельного кодекса в числе главных обязанностей собственников земельных участков содержит обязанность использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением. Нарушение этих правил грозит привлечением к административной ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель или разрешенным использованием с наложением штрафа, минимальная сумма которого для граждан составляет 10 тыс. руб.

При этом в судебной практике уже встречаются решения, касающиеся этого вопроса. Два из них недавно дошли и до Верховного Суда Российской Федерации.

Дело № 1

Суть дела

Грамотно и быстро составить исковое заявление в суд помогут юристы – партнеры компании "Гарант".

Оставить заявку на подбор юриста

Собственник земельного участка, относящегося к категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования "для садоводства" решил заняться разведением на своем дачном участке кур и уток. Он обустроил курятник и несколько лет подряд выращивал домашних птиц для последующей реализации яиц жителям садоводческого некоммерческого товарищества. Но это не понравилось владельцу смежного земельного участка. "На протяжении всего времени на земельном участке была грязь, разбросан корм для птицы, летали мухи", – жаловалась соседка, которая в итоге подала исковое заявление в суд.

По факту жалобы была назначена внеплановая документарная и выездная проверка на предмет соблюдения земельного законодательства, и по результатам обследования земельного участка установлено содержание на нем кур и уток. Данные обстоятельства послужили основанием для возбуждения в отношении собственника земельного участка дела об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, по результатам рассмотрения которого нарушителю был назначен штраф в размере 10 тыс. руб.

Собственник земельного участка не согласился с назначенным наказанием и решил обжаловать в суде постановление заместителя главного государственного инспектора области по использованию и охране земель. Он отвергал сделанные должностным лицом выводы о нецелевом использовании земельного участка, поскольку, по его словам, домашнюю птицу выращивал в небольшом количестве (на момент проверки – 40 уток и 25 кур) и исключительно для личных нужд, а в Уставе садоводческого некоммерческого товарищества, на территории которого находится земельный участок, не значился запрет на содержание домашних животных и птиц. Но суд не согласился с доводами нарушителя.

Доводы судов

Исследовав представленный материал, оценив доводы заявителя и ответчика, показания свидетелей, районный суд пришел к выводу, что факт нарушения целевого использования земельного участка все-таки имел место. Суд оставил решение о привлечении к административной ответственности без изменения, а поданную жалобу – без удовлетворения, обосновав свое решение тем, что:

• в свидетельстве о госрегистрации права земельный участок значится в категории земель сельскохозяйственного назначения для садоводства;
• выписка из ЕГРН об основных характеристиках и зарегистрированных прав на объект недвижимости подтверждает, что земельный участок имел вид разрешенного использования для садоводства;
• в уставе СНТ было прописано право члена товарищества самостоятельно хозяйствовать на своем земельном участке в соответствии с его разрешенным использованием, включая использование его и расположенных на нем строений в соответствии с их целевым назначением и разрешенным использованием без ущерба земле как природному и хозяйствующему объекту, а также обязанность нести бремя содержания земельного участка и ответственность за нарушение земельного законодательства.

Более того, свидетельские показания и проведенная проверка подтвердили факт разведения домашней птицы на земельном участке, который не предназначен для этих целей. Напомним, п. 1 ст. 78 Земельного кодекса РФ допускает использование земель сельскохозяйственного назначения для ведения сельскохозяйственного производства, создания мелиоративных защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей, а также для целей аквакультуры (рыбоводства). А в соответствии с действовавшим на момент выявления правонарушения Приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. № 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков" в содержание такого вида разрешенного использования земельных участков, как сельскохозяйственное использование, включены садоводство, подразумевающее осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур, а также птицеводство, которое предполагает осуществление хозяйственной деятельности, связанной в том числе с разведением домашних пород птиц.

При этом п. 13 ст. 34 Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ" допускает возможность изменения по заявлению правообладателя вида разрешенного использования земельного участка по решению органа государственной власти или местного самоуправления об установлении соответствия между разрешенным использованием земельного участка, указанным в заявлении, и видом разрешенного использования земельных участков, установленным классификатором. Такое решение является основанием для внесения изменений в сведения государственного кадастра недвижимости о разрешенном использовании земельного участка.

Однако действий, направленных на изменение вида разрешенного использования земельного участка, заявитель не предпринимал и на момент совершения административного правонарушения с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка не обращался. А следовательно, должен был соблюдать и нести бремя ответственности за содержание и использование участка в соответствии с разрешенным видом использования.

Таким образом, суд не нашел оснований для отмены принятого должностным лицом административного органа постановления по делу об административном правонарушении и оставил его без изменения, а поданную жалобу – без удовлетворения.

Но на этом история не закончилась – заявитель решил обжаловать решение районного суда в областной суд. Тот, в свою очередь, поддержал выводы нижестоящего суда и отметил, что довод заявителя о том, что действующее законодательство РФ не содержит запрета на содержание домашних животных на дачном земельном участке с разрешенным видом использования "для садоводства" основан на неправильном толковании правовых норм, поскольку ч. 2 ст. 260 ГК РФ и п. 2 ст. 7 и ст. 42 Земельного кодекса РФ прямо запрещают использование земельного участка не по целевому назначению. Земельный участок находится на территории СНТ с разрешенным видом его использования "для садоводства", но не для личного подсобного хозяйства, обратил внимание суд. Следовательно, в рассматриваемом случае собственник не должен был использовать его для содержания домашней птицы.

Впоследствии к аналогичным выводам пришел и кассационный суд. "Доводы жалобы, поданной в кассационный суд общей юрисдикции, направлены на субъективное толкование норм КоАП РФ и не опровергают наличие в действиях названного лица объективной стороны состава административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ", – подчеркнул он, добавив, что нарушений норм процессуального закона, влекущих отмену обжалуемых процессуальных актов, при рассмотрении дела об административном правонарушении не допущено, и нормы материального права применены правильно.

Позиция ВС РФ

Выводы Верховного Суда Российской Федерации, отраженные в Постановлении ВС РФ от 2 августа 2021 г. № 16-АД21-6-К4, основываются на тех же правовых нормах, что и тезисы нижестоящих судов. Суд указывает, что п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ предусматривает дифференциацию земель в Российской Федерации по целевому назначению и их использование в соответствии с установленным для них целевым назначением. "Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования", – подчеркивает Суд. При этом ст. 42 Земельного кодекса РФ обязывает собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками, в числе прочего, использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту, а также выполнять иные требования, предусмотренные федеральным законодательством.

Также ВС РФ напомнил о неоднократном указании Конституционного Суда Российской Федерации на то, что Земельный кодекс РФ в порядке реализации положений ч. 1 ст. 9 и ч. 1-2 ст. 36 Конституции РФ закрепляет в качестве основного принципа земельного законодательства принцип деления земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Этот принцип направлен на обеспечение эффективного использования и одновременно охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды. И положения ст. 42 Земельного кодекса РФ об обязанности собственников использовать земельные участки в соответствии с разрешенным видом использования и целевым назначением как раз способствуют реализации указанного принципа.

Суд признал, что факт использования для содержания птицы земельного участка, отнесенного к категории земель сельскохозяйственного назначения с установленным видом разрешенного использования "для садоводства", доказан. Он подтвержден материалами дела, в частности, актом проверки, фототаблицами, выпиской из ЕГРН, протоколом об административном правонарушении и иными доказательствами, которые признаны допустимыми, достоверными и достаточными для разрешения дела. Поэтому привлечение к ответственности Суд признал обоснованным, указав на то, что иная оценка лицом, привлекаемым к административной ответственности, представленных доказательств, установленных на их основании обстоятельств дела, не свидетельствует об ошибочности выводов и незаконности вынесенных по делу решений.

При этом административное наказание назначено в пределах, предусмотренных санкцией ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ. Напомним, эта статья в качестве наказания для граждан за использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и (или) разрешенным использованием, предусматривает наложение административного штрафа в размере 0,5-1% кадастровой стоимости земельного участка – в случае, если кадастровая стоимость определена, но не менее 10 тыс. руб.

Обстоятельств, которые могли бы повлечь отмену или изменение обжалуемых актов, ВС РФ не установил. В результате он оставил постановление заместителя главного государственного инспектора области по использованию и охране земель и решения нижестоящих судов без изменения, а жалобу заявителя – без удовлетворения.

Дело № 2

Однако в судебной практике имеется и более свежее решение ВС РФ – Постановление ВС РФ от 30 августа 2021 г. № 89-АД21-10-К7, которое содержит несколько иную позицию относительно возможности использования земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным видом использования "для ведения садоводства и огородничества" для разведения мелкого рогатого скота и домашней птицы.

Суть дела

В ходе проверки было выявлено, что на принадлежащем гражданину на праве собственности земельном участке, относящемся к категории земель сельскохозяйственного назначения с видом разрешенного использования "для садоводства и огородничества" помимо жилого дома расположены нежилые строения, в которых содержатся сельскохозяйственные животные (корова, теленок, свиньи) и домашние птицы (курицы, индюки). Надзорный орган посчитал это нарушением целевого использования земельного участка и привлек собственника к ответственности по ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, назначив при этом штраф в сумме 10 тыс. руб.

Это решение было обжаловано в районный суд. В своей жалобе собственник земельного участка просил отменить постановление должностного лица и прекратить производство по делу, а также взыскать моральный ущерб, нанесенный ему областным органом земельного надзора. Он пояснял, что его земельный участок относится к категории земель сельскохозяйственного назначения, на нем построен жилой дом, в котором проживает семья собственника, и возведены стайки для сельскохозяйственных животных. Он обратил внимание на то, что действовавший на тот момент Приказ Минэкономразвития России от 9 августа 2018 г. № 418 среди разрешенных видов использования дачного земельного участка для лиц, ведущих садоводство и огородничество для личных нужд, предусматривал в том числе скотоводство, свиноводство, птицеводство, животноводство и т. д. А следовательно, в его действиях по разведению животных и птиц на земельном участке нет состава вменяемого административного правонарушения. Но такие аргументы районный суд не поддержал.

Доводы судов

Проверив дело, ознакомившись с доводами жалобы и выслушав участников процесса, судья районного суда пришел к выводу, что имело место нарушение нормативного положения об использовании земельного участка в соответствии с его целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием.

Так, принимая во внимание, что п. 2 ст. 7 Земельного кодекса РФ виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным Приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. № 540, суд отметил, что вид разрешенного использования "ведение огородничества" предполагает осуществление отдыха и выращивание гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур, размещение не являющихся объектами недвижимости хозяйственных построек для хранения инвентаря и урожая, а вид разрешенного использования "ведение садоводства" – осуществление отдыха и выращивание гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур, размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования, хозяйственных построек и гаражей. "На земельном участке с видом разрешенного использования "для садоводства и огородничества" не предусмотрено содержание сельскохозяйственных животных и домашней птицы", – отметил суд в своем решении. Он постановил оставить без изменения постановление заместителя главного государственного инспектора области по использованию и охране земель по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 8.8 КоАП РФ, а жалобу заявителя – без удовлетворения.

Указанное решение было обжаловано в областной суд – заявитель указал на то, что районный суд не учел при вынесении решения целевое использование земельного участка, то есть основные виды разрешенного использования, зависящие от категории земельного участка и зонирования территории. Ведь на земельном участке построен жилой дом, баня, теплицы, стайки для содержания животных и птиц, имеются плодовые деревья, грядки, при этом вред земельному участку как природному объекту не наносится. А в ст. 42 Земельного кодекса РФ не содержится запрета на содержание и разведение домашних животных и домашних птиц для личных нужд с соблюдением санитарных, ветеринарных и градостроительных норм в законном строении на землях категории сельхозназначения. И в целом он считает, что для использования земельного участка из состава земель сельскохозяйственного назначения с разрешенным видом использования "для садоводства и огородничества" для содержания животных и домашних птиц достаточно использовать участок по его целевому назначению, зависящему от категории земли.

Но областной суд, проанализировав соответствующие нормы Земельного кодекса РФ и Градостроительного кодекса РФ, пришел к выводу, что выбор вида разрешенного использования земельного участка из числа всех допустимых для категории, к которой относится земельный участок, подлежит оформлению в установленном законом порядке. А сам факт отнесения земельного участка к категории земель сельскохозяйственного назначения не свидетельствует о возможности его использования для разведения и содержания мелкого скота и птицы, не предусмотренного установленными видами разрешенного использования. "Доводы об отсутствии запрета на содержание мелкого скота и птиц на участке, предназначенном для садоводства и огородничества, а также об отсутствии сведений о нанесении вреда животным и птицам, не могут являться основанием для отмены постановления по делу об административном правонарушении, поскольку в данном случае юридически значимым обстоятельством считается использование земельного участка не в соответствии с его разрешенным использованием, которое в рассматриваемом случае не предусматривает возможность использования его для указанного вида деятельности", – подчеркнул суд в обоснование своей точки зрения об отсутствии оснований для отмены решения районного суда.

Не нашел оснований для удовлетворения жалобы заявителя и кассационный суд, который, в частности, сослался на Постановление КС РФ от 14 апреля 2008 г. № 7-П, согласно которому в земельном законодательстве и в законодательстве о садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан сохранен принцип целевого использования садового земельного участка. Кроме того, суд напомнил, что такие виды разрешенного использования земельных участков, как "садовый земельный участок", "для садоводства", "для ведения садоводства", "дачный земельный участок", "для ведения дачного хозяйства" и "для дачного строительства", содержащиеся в ЕГРН или указанные в правоустанавливающих или иных документах, считаются равнозначными, а земельные участки, в отношении которых установлены такие виды разрешенного использования, являются садовыми земельными участками.

Более того, градостроительный регламент, установленный для соответствующей территориальной зоны, также не допускает возможности осуществления в этой зоне птицеводства и скотоводства. Не предполагает такой деятельности и указание на возможность возведения хозяйственных построек как вспомогательный вид разрешенного использования земельного участка, поскольку к последним в соответствии со ст. 3 Закона № 217-ФЗ относятся сараи, бани, теплицы, навесы, погреба, колодцы и другие сооружения и постройки, в том числе временные, предназначенные для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд.

Позиция ВС РФ

Однако ВС РФ посмотрел на рассматриваемую ситуацию иначе – он посчитал выводы судебных инстанций преждевременными, поскольку:

• Градостроительный кодекс РФ устанавливает, что в отношении земельных участков, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, в градостроительном регламенте в обязательном порядке, в частности, указываются виды разрешенного использования земельных участков (ч. 6 ст. 30 Градостроительного кодекса РФ), среди которых могут быть основные виды разрешенного использования, условно разрешенные виды использования и вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними (ч. 1 ст. 37 Градостроительного кодекса РФ);
• остались без исследования и оценки судебных инстанций имеющие правовое значение обстоятельства, связанные с тем, соблюдены ли собственником земельного участка условия, при наличии которых применение указанного вида разрешенного использования являлось бы допустимым;
• вопреки тому, что заявитель настаивал на том, что использовал земельный участок, относящийся к категориям земель сельскохозяйственного назначения, в соответствии с градостроительным регламентом территориальной зоны, судебными инстанциями не проверялись данные обстоятельства и доводы с учетом конституционно-правового смысла норм, выявленного КС РФ, – в частности, не устанавливались обстоятельства, связанные с использованием земельного участка как в соответствии с основным видом разрешенного использования, так и в соответствии с допустимыми вспомогательными видами разрешенного использования, предусмотренными правилами землепользования и застройки муниципального образования для конкретной территориальной зоны (градостроительным регламентом).

В своих выводах ВС РФ делает акцент на позиции КС РФ, выраженной в Постановлении от 16 октября 2020 г. № 42-П, согласно которой впредь до внесения в законодательство необходимых изменений собственники (правообладатели) земельных участков не могут быть принуждены к внесению каких-либо сведений в ЕГРН в случае, когда они в дополнение к основному виду разрешенного использования принадлежащих им земельных участков самостоятельно выбирают вспомогательный вид их разрешенного использования. Конституционно-правовой смысл рассматриваемых норм предполагает, что неопределенность действующего правового регулирования в вопросе внесения таких сведений порождает неопределенность и в вопросе о возможности привлечения собственника к административной ответственности за использование земельного участка не по целевому назначению.

В результате рассмотрения жалобы ВС РФ постановил отменить решения нижестоящих судов и направить дело об административном правонарушении по факту нецелевого использования земельного участка на новое рассмотрение в районный суд, предписав проверить доводы, в том числе со ссылками на конституционно-правовой смысл норм, выявленный КС РФ в Постановлении № 42-П, а также судебные акты, принятые по делу по иску администрации муниципального района к собственнику земельного участка о признании строения самовольной постройкой и об обязанности произвести ее снос.

***

Таким образом, на уровне высших судов точка в вопросе о возможности разведения домашнего скота и домашних птиц на землях, предназначенных для ведения огородничества и садоводства, еще не поставлена. Пока очевидно только то, что при рассмотрении подобных дел имеет значение тот факт, использовался ли земельный участок по прямому целевому назначению или нет, и являлось ли разведение животных и птиц допустимым в рамках дополнительного вида разрешенного использования земельного участка. Кроме того, суды должны брать в расчет конституционно-правовой смысл норм, касающихся использования земельных участков по целевому назначению.