Межмуниципальные проекты агломерации - повышение эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления. Агломерации. Макро-районы. Сотрудничество. Кооперация. Совместные проекты. KPI ключевые показатели эффективности КПЭ

межмуниципальное сотрудничество

Актуальность темы

Решение проблем социально-экономического развития муниципальных образований на основе развития межмуниципального сотрудничества является актуальной задачей для органов государственной власти и местного самоуправления. Современный этап административной реформы требует от муниципальных образований повышения эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления, преимущественно в вопросах, связанных с жизнеобеспечением населения. Одним из способов повышения уровня социально-экономического развития муниципалитетов может стать объединение различных видов ресурсов на основе межмуниципального сотрудничества.

Несмотря на то что муниципальные образования могут значительно различаться по числу жителей, площади, структуре местного хозяйства, им зачастую выгоднее решать вопросы местного значения совместно или покупать локальные общественные блага извне, чем производить их самостоятельно. Организация межмуниципального сотрудничества с целью решения вопросов местного значения позволит обеспечить необходимую для устойчивого развития самодостаточность муниципальных образований, создаст условия для их экономического и социального благополучия. Межмуниципальное сотрудничество представляется одним из действенных способов повышения эффективности объединения различных ресурсов муниципалитетов, с целью их экономии и эффективного использования на территории муниципальных образований.

Вместе с тем, на современном этапе практика межмуниципального сотрудничества в России носит в основном формальный характер, существуют значительные пробелы в законодательстве, отсутствуют организационные механизмы межмуниципального взаимодействия.

Цель

Создание эффективного организационного механизма взаимодействия муниципалитетов на принципах горизонтальных связей, в том числе в рамках агломераций.

В большинстве центральных, западных регионов Российской Федерации очень мелкая нарезка муниципальных образований (избыточное количество муниципалитетов). Численность населения и площадь МО теперь настолько ничтожны степень управляемости (учитывая уменьшение количества населения в деревнях и концентрацию населения в городах, районных центрах - опустошение сел), что целесообразность в наличии полнофункциональной полно-штатной администрации района отпадает - без ущерба для управления можно укрупнять территории (объединять 2-3 района в 1)
Особенно это видно на проектах социально-культурной и коммунальной сферы ,когда нет необходимости (трафика, посетителей, резидентов - недостаточно) строить в каждом сельском поселении или в районном центре клуб, малую районную больницу, стадион, спортзал, бассейн - такие объекты вполне могут быть НЕ в шаговой доступности, а укрупненные - кустовым 1 на на границе 2 районов, учитывая, что в РТ развита система дорог и такси, большинство семей располагает на сегодняшний день автомобилем, чтобы иметь возможность добраться до этих объектов, соответственно мы имеем пустующие недоиспользованные объекты с низкой степенью загруженности и высокими затратами на СМР и эксплуатацию, соответственно, вопрос экономической целесообразности строительства?
Пора уже переходить к агломерационному управлению и пленировать, реализовывать проекты именно межмуниципального макро-районного уровня, например, межрайонный индустриальный парк - ОДИН на несколько муниципальных районов (не в каждом районе)...
Мы имеем опыт сопровождения проектов развития территорий (промышленные парки, ОЭЗ, ТОСЭР, кластеры), получения налоговых льгот и преференций для наших клиентов (13 проектов резидентов ТОСЭР и ОЭЗ), обладаем компетенциями в инвестиционном планировании и сопровождении проектов развития территорий (10 проектов создания промышленных, индустриальных парков, агропарков, включая сопровождение резидентов этих парков) и можем взять на себя значительную часть работ по подготовке документации, включая разработку любой документации для ТОСЭР, ОЭЗ, кластеров и т.п. (стратегия, концепция развития, КИП, ПСД, ТЭО и т.п.) по требованиям федеральных и региональных органов государственной власти для любого региона РФ или сопровождение Вашей заявки или Вашего проекта - ознакомьтесь с описанием нашего проектного опыта!
Обращайтесь к нам!

Принципиальное решение

В Стратегии социально-экономического развития Республики Татарстан до 2030 года, утвержденной Законом Республики Татарстан № 40-ЗРТ от 17.06.2015, подчеркивается, что целевое состояние развития Республики Татарстан характеризуется налаженной системой межмуниципального сотрудничества, а ожидаемым результатом реализации Стратегии-2030 определено формирование трехъядерного Волго-Камского метрополиса сетевого типа, объединяющий три агломерации: Казанскую, Камскую и Альметьевскую, с высокой синергией всех внутренних и межагломерационных транспортных направлений и полицентричностью территориального развития.

В планировании развития муниципальных образований важно соблюдение следующих принципов:

- кооперация муниципальных и республиканских планирующих структур для определения целей межмуниципальной пространственной политики, подготовка квалифицированных кадров и составление комплексных программ сохранения и развития поселений;

- создание институциональной платформы для межмуниципальной кооперации и совместных действий в сфере реализации инфраструктурных и отраслевых проектов, использования земель, обеспечения природоохранных мероприятий.

В этой связи необходимо стимулирование развития межмуниципального сотрудничества по следующим направлениям:

- устранение правовых барьеров (гармонизация допустимых форм межмуниципальной кооперации);

- обеспечение методической поддержки и создание проработанных технологий межмуниципального сотрудничества, системы обмена опытом и лучшими практиками создания межмуниципальных хозяйственных обществ;

- создание стимулов для муниципальных образований по использованию форм межмуниципальной кооперации для целей повышения эффективности управления муниципальным имуществом и расходования бюджетных средств.

Описание ключевых проблем, на решение которых направлена программа (проект)

(Причины неудовлетворительной ситуации на фоне трендов среды)

Цели программы

(Решение конкретной задачи Стратегии социально-экономического развития, в терминах эффекта и измерителя достижения)

ИЗ СТРАТЕГИИ

В Стратегии социально-экономического развития Республики Татарстан до 2030 года, утвержденной Законом Республики Татарстан № 40-ЗРТ от 17.06.2015 (далее Стратегия-2030), подчеркивается, что целевое состояние развития Республики Татарстан характеризуется налаженной системой межмуниципального сотрудничества, а ожидаемым результатом реализации Стратегии-2030 определено формирование трехъядерного Волго-Камского метрополиса сетевого типа, объединяющий три агломерации: Казанскую, Камскую и Альметьевскую, с высокой синергией всех внутренних и межагломерационных транспортных направлений и полицентричностью территориального развития.

Анализ положений ключевых документов органов государственного управления Российской Федерации в части темы программы

(Федеральные госпрограммы по аналогичной тематике, иные документы, ставящие конкретные цели в данной части и/или задающие механизмы их достижения, в т.ч. меры государственной поддержки)

Государственные программы Российской Федерации по данной тематике отсутствуют. Сфера межмуниципального взаимодействия регулируется на законодательном уровне Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.2003 № 131-ФЗ.

Кроме того, межмуниципальное взаимодействие регулирует блок федеральных и региональных законодательных актов, содержащих нормы муниципального права, связанные с предметами ведения местного самоуправления. Например, вопросами местного значения являются организация, содержание и развитие муниципальных учреждений общего образования, а так как общие вопросы образования отнесены Конституцией Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, то деятельность органов местного самоуправления в сфере общего образования не может быть полностью выделена из решения общих вопросов образования. Поэтому федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации по вопросам общего образования определенным образом регулирует деятельность местного самоуправления в указанной сфере. Это можно отнести и к вопросам здравоохранения, культуры, охраны общественного порядка и многим другим.

ПЕРЕЧЕНЬ ГОСПРОГРАММ, ИМЕЮЩИХ МЕРОПРИЯТИЯ ПО МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОМУ ВЗАИМОДЕЙСТВИЮ

Вопросы межмуниципального взаимодействия включены в ряд Государственных программ Республики Татарстан, в первую очередь, в Государственную программу «Экономическое развитие и инновационная экономика Республики Татарстан на 2014 – 2020 годы», утвержденную постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 31 октября 2013 года № 823.

Подпрограммой «Поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций в Республике Татарстан на 2014 – 2020 годы» предусмотрено выделение субсидий на функционирование межмуниципальных ресурсных центров некоммерческих организаций (НКО) в трех агломерациях согласно Стратегии-2030, включая обучение, консалтинг и сопровождение деятельности социально-ориентированных НКО, а в целях развития инфраструктуры данного сектора предусмотрены мероприятия по созданию и функционированию новых межмуниципальных ресурсных центров. На указанные мероприятия планируется выделять из бюджета Республики Татарстан в период 2018-2020 г.г. более 4 млн.руб. ежегодно.
Государственной программой «Развитие транспортной системы Республики Татарстан на 2014 – 2022 годы», утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 20 декабря 2013 года № 1012, предусмотрено создание системы мониторинга движения транспортных средств, осуществляющих пассажирские перевозки по регулярным межмуниципальным маршрутам, проходящим по территории Республики Татарстан, включая контроль движения транспортных средств, установленного маршрута движения, расписания движения транспортных средств на межмуниципальных маршрутах.

Кроме того, в республике разработаны программы комплексного развития транспортной инфраструктуры Казанской и Набережночелнинской агломераций.

В данные программы включены мероприятия, направленные на приведение дорог в нормативное транспортно-эксплуатационное состояние и снижение количества мест концентрации ДТП на дорогах, анализ реализации которых включен в вышеуказанную государственную программу. Общая протяженность сети дорог, участвующих в программе по Казанской агломерации, - 1674,8 км, по Набережночелнинской агломерации, - 697,9 км.

Подпрограммой «Государственное управление в сфере обращения с отходами производства и потребления в Республике Татарстан на 2014 - 2020 годы» Государственной программы «Охрана окружающей среды, воспроизводство и использование природных ресурсов Республики Татарстан на 2014 - 2020 годы», утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 28 декабря 2013 года № 1083, в целях снижения уровня загрязнения окружающей среды и увеличения объемов отходов, вовлекаемых в технологический цикл для развития производства материальных ресурсов из вторичного сырья, предусмотрена реализация мероприятий по созданию межмуниципальных отраслевых коммунальных комплексов по обращению с твердыми коммунальными отходами (ТКО). Так, на создание межмуниципальных отраслевых коммунальных комплексов по обращению с ТКО в Западной зоне деятельности регионального оператора запланировано выделение в 2019 году 473,8 млн.руб. из внебюджетных источников.
В Государственной программе «Развитие образования и науки Республики Татарстан на 2014 – 2025 годы», утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 22 февраля 2014 года № 110, подчеркивается, что острыми проблемами в сфере образования Республики Татарстан являются межмуниципальная дифференциация качества школьной инфраструктуры и недостаточное развитие сетевого взаимодействия, одним из решений которых является поддержка межмуниципальных программ подготовки к ЕГЭ на базе школ с сильными кадровыми ресурсами.
В Государственной программе «Развитие здравоохранения Республики Татарстан до 2020 года», утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 1 июля 2013 года № 461, указывается, что в республике действуют 38 медицинских организаций, имеющих в своей структуре специализированные межмуниципальные отделения. В рамках реализации программы формируются крупные клинико-диагностические центры в г.г. Набережные Челны, Нижнекамск, Альметьевск, Елабуга, Зеленодольск, оказывающих первичную медико-санитарную помощь на межмуниципальном уровне, а также предусмотрено создание межмуниципальных центров в 5 муниципальных районах (Арском, Бавлинском, Бугульминском, Нурлатском, Чистопольском). С целью обеспечения доступности медицинской помощи населению, в том числе специализированной, в республике функционируют 46 межмуниципальных центров: 10 сосудистых, 10 травмоцентров, 8 акушерских, 5 центров патологии новорожденных, 3 центра реанимации новорожденных, 1 центр детской хирургии, 9 гемодиализных центров. В рамках программы также планируется создание межмуниципальных консультативно-диагностических центров первичной медицинской помощи. С целью повышения доступности специализированной медицинской помощи сельским жителям на базе ряда центральных районных больниц открыты межмуниципальные первичные онкологические и нефрологические кабинеты.

Задачи программы

(Обоснование выбора непосредственных результатов программы (в т.ч. сопоставимый отечественный или зарубежный опыт), целевые показатели результатов, перечень реализующих их подпрограмм)

Межмуниципальное сотрудничество включает административные и хозяйственные формы взаимодействия органов местного самоуправления, государственной власти, предпринимателей и местных сообществ на основе принципов партнерства с целью повышения эффективности управления развитием муниципальных образований.

ДИСПРОПОРЦИИ РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ ТАТАРСТАН

Согласно Государственной программе «Экономическое развитие и инновационная экономика Республики Татарстан на 2014 – 2020 годы» состояние экономики муниципальных образований республики и их вклад в ее экономическое развитие весьма неравнозначен.

Так, в 2012 году на долю 4 территориальных единиц приходилось 82,7 процента промышленного производства: вклад Альметьевского муниципального района составлял 29,5 процента, Нижнекамского - 24,9 процента, городских округов Набережные Челны и Казани - 12,9 процента и 15,5 процента соответственно.

При этом уровень межмуниципальной дифференциации по эффективности производства составляет сотни раз: если в Альметьевском районе в 2012 году одним работающим произведено промышленной продукции на сумму 5,9 млн рублей, то в Кайбицком районе этот показатель равен 3,3 тыс. рублей.

По объему валового территориального продукта на душу населения (по оценке 2012 года) дифференциация составила 9,4 раза - от 1008,8 тыс. рублей в Альметьевском до 107,8 тыс. рублей в Мамадышском районе.

Существенна и дифференциация по объему инвестиций на душу населения: от 14,2 тыс. рублей в Муслюмовском муниципальном районе до 617,0 тыс. рублей в Менделеевском муниципальном районе.

ЦЕЛИ И СФЕРЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА

В настоящее время большинство муниципальных образований не в состоянии обеспечивать качественное решение вопросов местного значения.

Это связано, в основном, с недостаточностью собственных ресурсов для решения проблем социально- экономического развития.

Кроме того, функционирование средних и крупных предприятий осуществляется, как правило, в границах экономического пространства, не совпадающего с административными границами муниципальных образований, что требует согласованной экономической политики нескольких муниципалитетов.

Однако, несмотря на значительные различия в уровнях развития муниципальных образований, им зачастую выгоднее решать вопросы местного значения сообща.

Поэтому для решения различных вопросов развития муниципальных образований могут быть использованы механизмы межмуниципального сотрудничества.

Межмуниципальное сотрудничество представляется одним из действенных способов повышения эффективности объединения различных ресурсов муниципалитетов, с целью их экономии и эффективного использования на территории муниципальных образований (эффект масштаба, объединение лучше раздробленности - «Киевская Русь»).

Право на межмуниципальное сотрудничество нашло свое отражение в Федеральном законе РФ о №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Потребность в межмуниципальном сотрудничестве с целью объединения ресурсов возникает в связи c:

- целесообразностью объединения финансовых ресурсов муниципальных образований в связи с недостаточностью собственных финансовых средств отдельных муниципальных образований;

- необходимостью повышения эффективности деятельности и исчерпанием внутренних ресурсов такого повышения;

- необходимостью повышения качества и расширением видов предоставляемых населению публичных услуг, организуемых органами местного самоуправления;

Основные цели участия муниципальных образований в межмуниципальном сотрудничестве:

- объединение финансовых средств, материальных и иных ресурсов муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения;

- организация взаимодействия органов местного самоуправления муниципальных образований по вопросам местного значения;

- выражение и защита общих интересов муниципальных образований;

- содействие развитию местного самоуправления; формирование условий стабильного развития экономики в интересах повышения жизненного уровня населения;

- проведение совместных культурных, спортивных и иных массовых мероприятий.

Основные сферы, в которых возможно межмуниципальное взаимодействие:

1) в административной сфере: создание / участие в работе ассоциаций (советов);

2) в управленческой сфере: обмен правовой, статистической информацией (осуществление совместного мониторинга социально- экономического развития муниципальных образований);

создание координационно-консультативных органов без образования юридического лица для координации деятельности муниципалитетов (по вопросам стратегического и территориального развития, ценовой и налоговой политики (в объемах имеющихся полномочий), реализации отдельных программ и проектов);
проведение совместных мероприятий;
обмен опытом;
подготовка и переподготовка кадров;
создание межмуниципальных индустриальных парков и кластеров

3) в хозяйственной сфере: заключение соглашений о реализации совместных программ и привлечение инвестиций для решения вопросов местного самоуправления (транспортное сообщение, газификация, ремонт дорог, благоустройство, охрана окружающей среды, содержание зон отдыха, работа аварийных служб, служб «скорой помощи», пожарных команд;

обеспечения населения продовольственными и промышленными товарами).

ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА

Основные формы межмуниципального сотрудничества:

- ассоциативные формы (ассоциации, союзы, советы муниципальных образований и др.);

- договорные формы (соглашение о намерениях, договоры о совместной деятельности, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, передача права временного или постоянного пользования муниципальным имуществом иным муниципальным образованиям и др.);

- организационно-хозяйственные формы (создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ);

- компетенционные формы (заключение соглашений о делегировании полномочий);

- иные формы (создание совместных муниципальных органов, совместное использование организационных, финансовых и кадровых ресурсов и др.).

Зарубежный опыт организации межмуниципального сотрудничества

Возможность организации межмуниципального сотрудничества предусмотрена законодательством большинства зарубежных стран. Такие организации существуют уже много лет и накопили значительный опыт работы. Важной формой такого сотрудничества являются объединения ресурсов муниципалитетов в форме различных коммерческих и некоммерческих хозяйствующих субъектов при ассоциациях для оказания услуг муниципалитетам.

Например, в США для организации межмуниципального хозяйственного сотрудничества и решения задач, затрагивающих интересы нескольких соседних муниципалитетов, создаются так называемые специальные округа (школьные, водохозяйственные и др.).

В Германии для совместного решения задач межмуниципального взаимодействия могут применяться следующие основные формы:

1) создание совместных администраций, которую создают несколько небольших соседствующих муниципалитетов, либо объединяются более крупный город и расположенные рядом с ним небольшие поселения;

2) неформальные соглашения (проведение переговоров, обмен информацией или мнениями между муниципалитетами-участниками с целью согласования позиции и выработки единой политики при решении конкретных вопросов);

3) муниципальные рабочие группы, которые представляют собой публично-правовую форму организации межмуниципального сотрудничества (объединение без прав юридического лица, в которое входят представители нескольких муниципалитетов). Основными задачами такого объединения являются консультирование и координация совместных действий муниципальных образований. В зависимости от специфики решаемых вопросов членами рабочей группы могут быть специалисты соответствующего профиля из числа депутатов, чиновников, представителей общественности и т.д.

4) публично-правовое соглашение представляет собой часто встречающуюся организационно-правовую форму межмуниципального сотрудничества в Германии. Основная сфера применения таких соглашений - эксплуатация публичных сооружений, например, в коммунальной сфере, а также применительно к объектам культуры, спорта. Наиболее типичны случаи заключения целевых соглашений при передаче исполнения полномочий по организации водоснабжения и/или водоотведения от одной общины другой.

Межмуниципальная кооперация в Германии наиболее часто практикуется в следующих сферах:

- содействие развитию экономики и занятости населения, территориальное планирование, противопожарная служба, водоснабжение и водоотведение, информационные технологии,

- образование (школьное, а также вечерние образовательные курсы - т.н. народный вечерний университет),

- управление твердыми бытовыми отходами (в первую очередь - утилизация мусора).

Межмуниципальное взаимодействие в организационно-хозяйственных формах используется, прежде всего, в сфере различных коммунальных услуг (водоснабжение, электроснабжение, газоснабжение, центральное отопление).

Наиболее интересные формы межмуниципального сотрудничества в мире представлены в следующей таблице:

ОСОБЫЕ ФОРМЫ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В МИРЕ

Формы ММС из зарубежной практики	Характеристика	Область деятельности	Страна
Межмуниципальные советы	Самостоятельные финансовые и административные органы	Сотрудничество муниципалитетов по вопросам создания сети больниц и санаториев, электро- и водоснабжения, проф. образования, защиты детей, оказания помощи инвалидам	Финляндия
Региональное агентство развития	Межмуниципальный управляющий орган в форме некоммерческой организации. Решения, принимаемые объединенными органами, обязательны для всех членов объединения	Ориентировано на решение узкого, проектно- ориентированного круга задач, но в то же время наделено правом поиска инвестиционных проектов, налаживания контактов с бизнес сообществом.	Штутгарт (Германия)
Чикагское метрополитенское агентство по планированию	Коллегиальный межмуниципальный орган, решения агентства носят рекомендательный характер, для реализации они должны пройти через законодательные органы штата, округа и муниципалитета	Координация планирования территориального развития муниципалитетов Чикагского метрополитенского ареала	США

Межмуниципальное сотрудничество в России

Анализ муниципального сотрудничества показывает, что сегодня в России развиваются преимущественно ассоциативные формы межмуниципального сотрудничества. Договорные и организационно-хозяйственные формы используются существенно меньше.

АССОЦИАТИВНЫЕ ФОРМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА

В настоящее время в соответствии с Федеральным законом №131-Ф3 от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» во всех 85 субъектах Российской Федерации созданы советы муниципальных образований, которые объединяют более 22000 муниципальных образований. В 2006 г. советами муниципальных образований субъектов РФ было создано единое общероссийское объединение муниципальных образований - Общероссийский конгресс муниципальных образований (ОКМО).

Важной стороной деятельности Советов муниципальных образований является информационная поддержка деятельности муниципалитетов и информационный обмен. Ряд региональных советов муниципальных образований участвует в издании региональных периодических журналов по вопросам местного самоуправления.

Другие видов союзов и ассоциаций муниципалитетов в России:

- общероссийские объединения по типам муниципальных образований: например, Союз Российских городов, Союз малых и средних городов, Ассоциация сельских поселений;

- межрегиональные ассоциации: например Ассоциация сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация «Города Урала», Ассоциация городов Поволжья;

- профильные ассоциации: например Союз представительных органов местного самоуправления муниципальных образований РФ, Ассоциация наукоградов, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера и др.

Договорная форма межмуниципального сотрудничества находит свое применение в различных сферах общественных отношений: культурный обмен, обмен опытом, информационный обмен.

Данная форма сотрудничества развита в России достаточно широко, однако, она представлена в основном вертикальным взаимодействием муниципальных образований, то есть делегированием полномочий от муниципальных образований муниципальным районам.

Договорная форма горизонтального межмуниципального сотрудничества достаточно широко применяется муниципальными образованиями в международном сотрудничестве с городами-побратимами.

Анализ организационно-хозяйственной формы межмуниципального взаимодействия показывает, что, в основном, она осуществляется в форме обществ с ограниченной ответственностью, преимущественно занятых вопросами организации в границах поселений тепло- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом. При этом основными сферами деятельности межмуниципальных хозяйственных организаций являются:

- жилищно-коммунальное хозяйство, в том числе водоснабжение, газоснабжение, теплоснабжение, электроснабжение (более 80% всех межмуниципальных организаций);

- оказание транспортных услуг и организации транспортного обслуживания населения;

- ритуальные услуги;

- строительство, содержание и ремонт автомобильных дорог.

Анализ практики создания и деятельности межмуниципальных организаций в организационно-правовой форме автономных некоммерческих организаций и фондов показывает, что подобных межмуниципальных организаций крайне мало. Данные организации осуществляют, в основном, следующие виды деятельности:

содействие межмуниципальному сотрудничеству и информационному обмену представительных органов местного самоуправления муниципальных образований;

организационно-правовая и информационно-методическая помощь представительным органам муниципальных образований по реализации их прав и полномочий;

сбор информации, обобщение и анализ вопросов, решаемых представительными органами муниципальных образований;

образовательные услуги представительным органам муниципальных образований и гражданам РФ в сфере местного самоуправления;

организация проблемных семинаров и конференций; создание межмуниципальных информационных ресурсов и оказание консультационных услуг;

развитие международных и региональных связей в сфере местного самоуправления;

содействие в проведении выставок, съездов и форумов, в которых могли бы принимать участие представители муниципальных образований.

Среди причин, препятствующих активному участию органов местного самоуправления в сотрудничестве, первое место, по результатам социологических опросов, занимает плохая организация взаимодействия. Органы местного самоуправления сельских поселений ежедневно занимаются решением текущих и перспективных задач и вопросов, зачастую не остается времени и ресурсов (финансовых, кадровых и др.) для совместной координации вопросов, общих для нескольких муниципальных образований, и определения возможных направлений сотрудничества. Для разрешения такой ситуации необходимым является создание специальных организаций, которые на постоянной основе могли бы выполнять функции исследования, планирования, разработки и внедрения проектов. В определенной степени, отсутствие организации приводит к непопулярности самой идеи межмуниципального сотрудничества.

ПАРАМЕТРЫ РАЗВИТИЯ АГЛОМЕРАЦИЙ

Развитие агломераций в мире, России и Республике Татарстан

В 2017 году на Петербургском международном экономическом форуме было заявлено, что Россия ради сохранения собственной конкурентоспособности обязана создать 25 крупных городских агломераций.

К 2025 году 60% мирового ВВП будет производиться в 600 крупных городах. Эти мировые города-лидеры будут состоять из существующих крупных городских центров лишь на две трети, еще одну треть составят новые быстрорастущие города, в частности, в Китае. Причем, в первых ста из них будет производиться 35% ВВП. В ближайшие десятилетия крупные города станут центрами новой экономики знаний, объединят города-спутники, создавая новые агломерации. Сегодня Москва и Санкт-Петербург создают 27% российского ВВП, в то время как два самых крупных американских города — всего 13% от ВВП США, а два крупнейших города Западной Европы — лишь 9%. В России 30 и даже 100 самых крупных городов производят гораздо меньше, чем аналогичные группы городов в других странах.

Чтобы Россия смогла остаться конкурентоспособной предлагается разработать меры государственной поддержки и предоставить особый статус для 15 городов-миллионников, а также еще 10 городов, которые могут собрать вокруг себя, с учетом агломераций, более 1 миллиона жителей. В первую очередь, государство должно поддержать налаживание транспортных связей между агломерациями.

В Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, утвержденной Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 г. № 208, одной из важнейших задач по обеспечению сбалансированного пространственного и регионального развития Российской Федерации, укрепления единства ее экономического пространства, определено совершенствование национальной системы расселения и создание условий для развития городских агломераций.

Агломерации можно рассматривать как полюс роста, формирование которого в рамках целенаправленной федеральной и региональной политики может дать импульс к уменьшению территориальных диспропорций в развитии России. Формирование агломераций имеет объективный характер и отвечает тенденциям концентрации производительных сил и форм общения, дает положительный эффект через развитие межселенных транспортных связей, активизацию предпринимательской деятельности, благоустройство пригородных территорий и другие позитивные изменения, направленные на повышение уровня жизни населения. Агломерации также характеризуются единством требований и потребностей, предъявляемых социумом к равнодоступности благ. Определяющую роль в развитии агломераций играет не масштаб центра притяжения, а устойчивые социально-экономические связи, высокая мобильность населения, взаимозависимость и взаимообусловленность развития субъектов, объединенных общностью использования трудовых ресурсов и единой инфраструктурой.

Особенность российских агломераций – освоение и обустройство крупными городами обширных зон неблагоустроенной сельской местности с организацией производства и промышленной переработки сельскохозяйственной продукции, а также уникальная российская форма сезонного расселения многомиллионной численности горожан в объединениях садоводства, огородничества и дачного строительства.

Можно выделить 11 сфер жизнедеятельности, затрагиваемых агломерационными процессами:

1. система расселения;

2. рынок труда;

3. бюджет;

4. обеспеченность социальными услугами;

5. транспорт;

6. инвестиции;

7. градорегулирование;

8. коммунальное хозяйство;

9. жилье;

10.информационная сфера;

11.безопасность.

Анализ мирового опыта показывает, что наличие или отсутствие собственных институтов власти у агломераций не является определяющим фактором развития агломераций. Так, агломерационная форма расселения Рандстад в Нидерландах уже много десятилетий развивается без единого органа управления, а агломерация Большого Лондона им располагает.

В мировой практике, как правило, существуют общие градостроительные структуры для координации процессов создания единого агломерационного пространства.

Хотя понятие «агломерация» давно используется в научных исследованиях и на практике, рассмотрение ее как объекта градостроительного проектирования не предусмотрено Градостроительным кодексом. В связи с этим градостроители и урбанисты сталкиваются с проблемами, которые возникают при разработке документов территориального планирования для административно-территориальных единиц, которые являются частями городских агломераций.

В Стратегии социально-экономического развития Республики Татарстан до 2030 года указывается, что создание систем управления агломерационными процессами является отражением стратегических приоритетов России, а целью Стратегии-2030 провозглашено формирование трехъядерного Волго-Камского метрополиса сетевого типа, объединяющий три агломерации: Казанскую, Камскую и Альметьевскую, с высокой синергией всех внутренних и межагломерационных транспортных направлений и полицентричностью территориального развития.

При этом отмечается, что процесс развития агломераций столкнется с проблемой противоречия задаче удержания населения во внутрирегиональной периферии.

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ АГЛОМЕРАЦИЙ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН

Для Казанской агломерации в Стратегии-2030 предусматриваются следующие направления преобразований:

- формирование устойчивого структурообразующего транспортного каркаса агломерации, включающего развитие скоростных связей, строительство нового автодорожного и железнодорожного обходов города Казани, а также строительство стратегического моста через реку Волгу в районе деревни Гребени (строительство моста через реку Волгу южнее города Казани будет способствовать развитию Лаишевского района;

Верхнеуслонский муниципальный район, расположенный на правом берегу Волги, активно включится в агломерационные процессы;

важным условием освоения этой территории является сохранение ее экосистемы - применение "зеленых" технологий, использование мало- и среднеэтажной жилой застройки, развитие рекреационных и досуговых функций);

- развитие и модернизация инженерной инфраструктуры;

- упорядочение хозяйственной деятельности в пригородных зонах;

- редевелопмент промышленных зон;

- сохранение и обустройство приречных территорий Волги и малых рек, формирование рекреационных зон;

- редевелопмент территорий поселений-спутников города Казани, развитие селитебной застройки.

Для Камской агломерации в Стратегии-2030 предусматриваются следующие направления преобразований:

- трансформация и диверсификация специализации городов-ядер агломерации, развитие синергетического эффекта от сотрудничества;

- усиление идентичности городов-ядер агломерации;

- формирование устойчивого структурообразующего транспортного каркаса агломерации, включая развитие скоростных связей и строительство стратегических мостов в районе села Соколка и (в долгосрочной перспективе) города Елабуги;

- интенсивное развитие городов агломерации в границах существующих урбанизированных территорий, максимальная сохранность природных ландшафтов и земель сельскохозяйственного назначения;

- девелопмент территорий в санитарно-защитных зонах промышленных предприятий, нацеленный на формирование плотной и связной городской среды.

- Проект "АлаБег" - структурообразующий элемент скоростного транспортного каркаса Камской агломерации, позволяющий усилить связность городов, увеличить потоки трудовых, деловых и культурных корреспонденций, облегчить прямое взаимодействие городов агломерации, особой экономической зоны "Алабуга" и аэропорта "Бегишево".

Для Альметьевской агломерации в Стратегии-2030 предусматриваются следующие направления преобразований:

- развитие селитебной застройки в поселениях-спутниках городов Альметьевска, Бугульмы и Лениногорска, включающее редевелопмент территорий;

- создание единой транспортной системы Альметьевской агломерации на основе автобусного сообщения: интенсификация и централизация работы сети общественного транспорта, охватывающей города-ядра агломерации, поселения-спутники и сельские населенные пункты;

- формирование и развитие коммуникационных центров как в основных городах агломерации, так на межмуниципальных площадках;

- развитие комплексной инфраструктуры спорта и туризма.

- проект «Восточные ворота Татарстана» - создание транспортно-логистического узла международного уровня на международной автодороге «Европа - Западный Китай».

На сегодняшний день картина развития агломераций хорошо видна из статистики миграционных потоков по городским округам и городским и сельским поселениям. На карте (приложение 1) указаны муниципальные образования, в которых средний миграционный прирост за последние 5 лет составил более 10 чел.

ИССЛЕДОВАНИЕ МИГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РЕСПУБЛИКЕ ТАТАРСТАН

Миграционные процессы показывают четкое выделение трех агломераций на территории Татарстана и активизацию расселения вдоль дорог, соединяющих агломерации. При этом активно идут процессы расселения городского населения по поселениям-спутникам городов, что особенно наглядно демонстрирует Камская агломерация, центр которой – город Набережные Челны имеет отрицательную миграцию, а его «пригороды», расположенные в Тукаевском, Нижнекамском и Менделевском районах - положительную.

Также существенный положительный миграционный прирост показывают районные центры республики, обладающие достаточно развитой промышленностью (Богатые Сабы, Буинск, Арск, Алексеевское, Кукмор, Агрыз, Мамадыш).

Территории с наибольшим положительным миграционным приростом в Республике Татарстан

ЦЕЛЕВЫЕ ПОКАЗАТЕЛИ (KPI)

В диссертации Е.С.Арумовой «Организационные схемы и механизмы межмуниципального сотрудничества» предложен расчет показателя эффективности межмуниципального сотрудничества, который может быть использован для принятия решения о межмуниципальном сотрудничестве. Данный показатель базируется на данных расходной части бюджетов о выделении средств на реализацию тех или иных полномочий органами местного самоуправления. При формировании механизмов межмуниципального сотрудничества для совместного финансирования реализации отдельных полномочий каждое из муниципальных образований расходует определенные объемы средств. Для того чтобы рассчитать эффективность взаимодействия муниципалитетов по решению вопросов местного значения на основе межмуниципального сотрудничества необходимо оценить стоимость реализации полномочия в расчете на одного жителя. Для расчета стоимости реализации полномочия в расчете на одного жителя при самостоятельном решении вопросов местного значения будем придерживаться следующей формулы:

СРПб = P/S, где

СРПб – стоимость реализации полномочия без сотрудничества;

P – средства, выделяемые на реализацию полномочия;

S – численность населения, постоянно проживающего на территории муниципального образования.

Расчет стоимости реализации полномочия в расчете на одного жителя с учетом сотрудничества должно быть основано на следующей формуле:

СРПс = (P – К)/S, где

СРПс – стоимость реализации полномочия с учетом сотрудничества;

P – средства, выделяемые на реализацию полномочия;

S – численность населения, постоянно проживающего на территории муниципального образования;

K - кадрово-административные и материально-технические ресурсы, влияющие на стоимость предоставления бюджетных услуг (которые затрачены на реализацию полномочия), рассчитываемые по формуле:

К = P * БНРк * БНРм, где

Р - общая сумма расходов на реализацию полномочия муниципального образования;

БПРк - базовый норматив сокращения расходов по оплате труда муниципальных служащихо муниципального образования при совместном исполнении полномочий;

БНРм - базовый норматив сокращения расходов на материально- технические затраты на одну штатную единицу муниципального образования при совместном исполнении полномочий.

Нормы расходов по оплате труда, содержания органов местного самоуправления муниципальных образований и материально-технические затраты определяются муниципальными нормативными документами.

Для комплексной оценки развития агломераций предлагается использовать наработки Фонда «Институт города», изложенные в 2016 году в «Концепции оценки уровня развития городских агломераций».

Специалистами Фонда предложены следующие индикаторы оценки уровня развития агломераций в 11 сферах жизнедеятельности, затрагиваемых агломерационными процессами:

1) система расселения:

- объем миграций между муниципальными образованиями в составе агломерации;

- миграционный прирост численности населения агломерации за счет внешних миграций;

- коэффициент вариации[1] миграционного прироста по спутниковой зоне агломерации;

- доля миграций между ядром и спутниковой зоной в общем объеме миграций по ядру агломерации;

2) рынок труда:

- коэффициент вариации доли жителей муниципального образования, работающих в рамках агломерации за пределами муниципального образования, в котором они проживают;

- коэффициент вариации среднего значения уровня доходов населения;

- коэффициент вариации соотношения числа рабочих мест и численности экономически активного населения;

- коэффициент вариации уровня безработицы;

3) бюджет:

- доля муниципальных образований агломерации, в которых установлены налоговые льготы субъектам малого и среднего предпринимательства

- коэффициент вариации бюджетной обеспеченности по спутниковой зоне агломерации;

- коэффициент вариации бюджетной обеспеченности по собственным доходам бюджета по спутниковой зоне агломерации;

- для собственных доходов бюджета ядра агломерации в совокупном объеме собственных доходов бюджетов муниципальных образований агломерации;

- коэффициент вариации доли расходов местного бюджета по статье «Жилищно-коммунальное хозяйство»;

4) социальные услуги:

- доля негосударственных лечебно-профилактических учреждений в общем числе лечебно-профилактических учреждений агломерации;

- мощность негосударственных амбулаторно-поликлинических учреждений агломерации;

- коэффициент вариации объема социальных выплат из местного бюджета на душу населения;

- коэффициент вариации обеспеченности населения услугами здравоохранения;

5) транспорт:

- число транспортных предприятий, обслуживающих территории различных муниципальных образований (в целом по агломерации);

- число маршрутов пассажирского транспорта, охватывающих территории нескольких муниципальных образований (в целом по агломерации);

- доля муниципальных образований, в которых действуют единые транспортные льготы;

- доля муниципальных образований, в которых действуют проездные билеты (транспортные карты) единого образца;

- коэффициент вариации среднего времени, затрачиваемого на перемещение от места жительства до центра ядра агломерации;

- коэффициент вариации среднего времени, затрачиваемого на перемещение от места жительства до места работы;

6) инвестиции:

- число реализуемых межмуниципальных инвестиционных проектов в целом по агломерации;

- коэффициент вариации объема инвестиций в основной капитал на душу населения по спутниковой зоне агломерации;

- соотношение душевого объема инвестиций в основной капитал по спутниковой зоне и ядру агломерации;

7) градорегулирование:

- доля принятых видов актов согласованного градорегулирования в общем числе видов таких актов, требуемых для функционирования «минимальной процедурной системы градорегулирования в агломерации»;

- коэффициент вариации уровня обеспеченности населения объектами социальной инфраструктуры по сравнению с утвержденными нормативами градостроительного проектирования;

8) коммунальное хозяйство:

- доля потребителей коммунальных услуг, предоставляемых предприятиями, расположенными за пределами муниципальных образований их проживания (размещения);

- коэффициент вариации значения тарифа на услуги водоснабжения и водоотведения;

коэффициент вариации значения тарифа на услуги теплоснабжения;

- коэффициент вариации доли площади жилищного фонда, оборудованного горячим водоснабжением;

- коэффициент вариации доли площади жилищного фонда, оборудованного центральным отоплением;

- коэффициент вариации доли платы за коммунальные услуги в доходах населения;

9) жилье:

- отношение учетной нормы предоставления жилья в муниципальном образовании – ядре агломерации к средневзвешенному значению величины учетной нормы в остальных муниципальных образованиях агломерации;

- коэффициент вариации обеспеченности населения жильем (в кв. метрах) по агломерации;

- коэффициент вариации обеспеченности населения жильем (в жилых единицах) по агломерации;

- коэффициент вариации доли лиц, улучшивших жилищные условия, в числе лиц, стоящих в очереди на улучшение жилищных условий;

- отношение соотношения цены квадратного метра жилья и среднедушевого дохода населения в муниципальном образовании – ядре агломерации со средневзвешенным соотношением цены и среднедушевого дохода в остальных муниципальных образованиях агломерации;

10) информационная среда:

- отношение числа жителей муниципальных образований агломерации, регулярно смотрящих городской канал ядра агломерации, к числу жителей, регулярно смотрящих региональные телеканалы;

- коэффициент вариации обеспеченности населения услугами интернета;

11) безопасность:

- коэффициент вариации числа зарегистрированных преступлений на душу населения.

6. Перечень подпрограмм[2]

(По каждой подпрограмме, с указанием цели – решения конкретной задачи программы, задач – в терминах непосредственных результатов проектов или основных мероприятий, целевых показателей, сроков реализации, с разъяснениями и обоснованиями, при необходимости – с указанием механизмов реализации, например, ГЧП)

1) Подпрограмма «Развитие агломераций в Республике Татарстан»

2) Подпрограмма «Развитие межмуниципального взаимодействия сельских муниципальных районов».

7. Описание предполагаемой системы и структуры управления программой

(Ответственный исполнитель, соисполнители, участники, полномочия ответственного исполнителя по отношению к соисполнителям и участникам, специально программные структуры – АНО и/или программные офисы и т.д. )

СТРУКТУРА УПРАВЛЕНИЯ ПРОГРАММОЙ

Основным заказчиком Программы является Ассоциация «Совет муниципальных образований Республики Татарстан» (далее – Совет), функции которого предлагается расширить.

В настоящий момент основными направлениями деятельности Совета являются:

- осуществление сбора, изучения и анализа информации по вопросам организации и осуществления местного самоуправления;

- оказание методической помощи муниципальным образованиям по вопросам осуществления местного самоуправления и организации межмуниципального сотрудничества;

- содействие подготовке и переподготовке кадров муниципальных служащих, депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления;

- взаимодействие с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан, муниципальными образованиями, юридическими и физическими лицами в интересах развития местного самоуправления;

- осуществление мониторинга реализации программ органов государственной власти на территории субъекта Российской Федерации в части, затрагивающей интересы муниципальных образований.

- осуществление мониторинга нормотворческой деятельности органов государственной власти Республики Татарстан, затрагивающей интересы муниципальных образований, в том числе посредством проведения экспертизы проектов соответствующих нормативных правовых актов;

- осуществление подготовки и представление Президенту Республики Татарстан ежегодного доклада о положении дел в сфере организации и осуществления местного самоуправления в Республике Татарстан;

- взаимодействие с общественными организациями (объединениями) Российской Федерации, осуществление международных контактов и связи по вопросам местного самоуправления;

- организация взаимодействия муниципальных образований по вопросам реализации проектов, обеспечивающих эффективное исполнение органами местного самоуправления своих полномочий;

- участие в организации и деятельности единого общероссийского объединения муниципальных образований.

Программой предусмотрено расширить полномочия Совета решением вопросов межмуниципального взаимодействия и развития агломераций, таких как:

- координация деятельности по устранению правовых барьеров межмуниципального взаимодействия (содействие муниципальным образования в вопросах учредительства хозяйственных обществ; гармонизация допустимых форм межмуниципальной кооперации);

- координация вопросов развития агломераций в Республике Татарстан;

- обеспечение методической поддержки и разработка технологий межмуниципального сотрудничества (создание системы обмена опытом, лучшими практиками создания межмуниципальных хозяйственных обществ и др.);

- формирование системы стимулов для муниципальных образований по использованию форм межмуниципальной кооперации для целей повышения эффективности управления муниципальным имуществом и расходования бюджетных средств.

Одной из важных инициатив, предложенных в Стратегии-2030, является воссоздание механизма постоянных научных и проектных исследований в сфере пространственного планирования, например, в форме Исследовательского института территориального планирования Республики Татарстан. В сферу деятельности такого института должны войти базовые научные исследования и разработка научно-методических материалов по стратегии пространственных преобразований.

В связи с тем, что в сфере пространственного развития основным результатом реализации Стратегии-2030 определено формирование Волго-Камского метрополиса, объединяющего Казанскую, Камскую и Альметьевскую агломерации, Совет мог бы выступить одним из учредителей данного Института, наряду с Министерством строительства, архитектуры и жилищно-коммунального хозяйства Республики Татарстан и Казанским государственным архитектурно-строительным университетом или Академии наук Республики Татарстан.

Также Совет может формировать рабочие (проектные группы) для решения вопросов межмуниципального взаимодействия конкретных муниципалитетов.

Объекты изменений	Текущее состояние	Состояние в будущем
Взаимодействие между МО	Слабое, основанное на нездоровой конкуренции	Сотрудничество и кооперация, коллективные согласованные решения
Система бюджетного распределения (региональные программы развития)	В рамках МО на конкурсной основе	Совместное использование ресурсов, основанное на решениях СМО РТ
Совет муниципальных образований	Представительный орган, представляющий интересы 45 МО - Совет муниципальных образований	Расширенный функционал Совета муниципальных образований в части проектного офиса агломераций
НПА Республики Татарстан	Нет регионального НПА, регламентирующие взаимодействие между муниципалитетами в рамках агломераций	НПА, регламентирующие межмуниципальное взаимодействие в рамках агломераций
Система совместного использования инфраструктуры	Слабое	Работает механизм sharing economy (сельское хозяйство, общественный транспорт, инфраструктура, бухгалтерия…)
Республиканские и муниципальные программы развития	Носят локальный муниципальный уровень, часто не подкрепленные финансированием	Включение в муниципальные программы межмуниципальных проектов и синхронизация их с республиканскими программами
Общественное мнение	Нейтральное	Активное участие населения в реализации межмуниципальных проектов

8. Характеристика групп интересов (заинтересованных лиц).

(С указанием предмета интереса, характера отношения, степени влияния, мер по получению их поддержки или нейтрализации сопротивления)

Группы (интерес)	Отношение	Влияние	Изменения/дополнения в программное решение
Президент Республики Татарстан	Нейтральное	Высокое	Презентация новой модели межмуниципального взаимодействия в Республике Татарстан. Принятие соответствующих распоряжений для начала работ
Правительство Республики Татарстан	Нейтральное	Высокое	Анализ использования ресурсов Внедрение новой системы распределения ресурсов
Государственный Совет Республики Татарстан	Нейтральное	Высокое	Защита, утверждение и адаптация НПА, обеспечивающие выгоду республики
Совет муниципальных образований Республики Татарстан(СМО)	Отрицательное	Высокое	Защита и утверждение программы в СМО Реформа Структуры СМО Создание проектного офиса при СМО
Главы муниципальных образований Республики Татарстан	Отрицательное (~50%)	Высокое	Поэтапное включение всех муниципальных образований в агломерации
Трудоспособное население Республики Татарстан	Нейтральное	Низкое	Создание механизма включения населения в реализацию межмуниципальных проектов в качестве источника обратной связи Популяризация программы и информирование населения о ее преимуществе
Бизнес/предпринимательство	Нейтральное	Среднее	Создание условий для налаживания кооперационных связей. Создание новых возможностей и инвестиционных ниш для бизнеса
Министерство экономического развития Российской Федерации	Нейтральное	Низкое	Принятие НПА, регулирующих деятельность агломераций и межмуниципального взаимодействия (СТП, план развития инфраструктуры и т.д.)

9. Риски программы.
(С оценкой вероятности наступления, степени влияния, мер по избеганию или минимизации ущерба при наступлении)

10. Дорожная карта программы.
(В терминах укрупнённых рубежей достижения результатов)

11. Финансовое обеспечение программы.
(Укрупнённо, по направлениям расходов, годам и источникам, включая выпадающие доходы субъекта РФ в результате применения налоговых льгот, освобождений, преференций и др. мер стимулирования)

12. Приложение: материалы иллюстрирующие основные положения проекта и необходимые для обеспечения его реализации,концепции нормативных документов, необходимых для реализации программы (законопроекты, отраслевые нормативные акты, регламенты, государственные программы, технические задания) и др.

[1] В предлагаемой методике делается акцент на индикаторах, отражающих вариативность распределения значений тех или иных показателей по территории агломерации через значение коэффициента вариации. Коэффициент вариации рассчитывается как процентное отношение среднеквадратического отклонения показателя к его среднему значению.

[2] Предполагается разработать проекты подпрограмм в 2018 г.

Консалтинговые услуги