Почему целесообразно сравнивать Финляндию и Россию?

22 июня 11 Пять ключевых различий в «мусорной» теме между Суоми и РФ

Депутат Госсовета РТ, блогер и предприниматель Николай Атласов обобщает цикл своих статей на тему реформы обращения с отходами в Финляндии и у нас, в России. О том, почему в Финляндии движутся в сторону развития цикличной экономики, а в РФ «хотели как лучше, а получилось как всегда», он рассуждает в своем блоге.

Николай Атласов: «Я понимаю, что сравнение опыта Финляндии и России в реформировании системы обращении с отходами не может быть полностью адекватным по той причине, что финны развивают переработку отходов на протяжении минимум трех десятков лет, а Россия фактически начала с нуля всего лишь 2,5 года назад»

Фото: «БИЗНЕС Online»

Сравнение двух стран обоснованно

Подготовленный мной цикл публикаций о функционировании и развитии системы переработки отходов в Финляндии подтолкнул меня к мысли завершить его итоговой статьей. В ней я попытался дать сравнительный анализ финского и российского опыта реформирования отрасли с точки зрения полученного результата.

Для начала хотелось бы отметить, почему, на мой взгляд, целесообразно сравнивать Финляндию и Россию. Потому что идеологи российской мусорной реформы по большей части брали за образец именно опыт Финляндии. И это очень хорошо видно по многим идеям, которые были заложены в отечественную концепцию отраслевой реформы. Но, как это часто бывает, адаптация успешного западного опыта в российских условиях порождает результат, противоположный тому, о котором заявлялось изначально. Если в Финляндии система переработки отходов развивается успешно и видно, как страна продвигается в сторону создания цикличной экономики, то в России, выражаясь словами Виктора Черномырдина, хотели сделать как лучше, а получилось как всегда.

При этом я понимаю, что сравнение опыта Финляндии и России в реформировании системы обращения с отходами не может быть полностью адекватным по той причине, что финны развивают переработку отходов на протяжении минимум трех десятков лет, а Россия, разрушив советский опыт, фактически начала с нуля всего лишь 2,5 года назад. Тем не менее сравнение двух стран все равно обоснованно, так как и сейчас уже заметно расхождение векторов движения отраслевой реформы в наших странах, что и предопределяет различные результаты.

Теперь перейдем непосредственно к самому сравнению по ряду параметров, избегая чрезмерного погружения в детали.

Россия проводит мусорную реформу без утверждения иерархии приоритетов в использовании технологий. Именно по этой причине до сих пор абсолютное большинство отходов захоранивается на полигонах

Фото: «БИЗНЕС Online»

I. Иерархия приоритетов в использовании технологий в сфере переработки отходов

а) Финляндия рассматривает создание масштабной системы переработки отходов как важное условие перехода к цикличной экономике. С учетом этого разработана иерархия приоритетов в использовании технологий, где самыми важными признаются технологии, позволяющие сократить образование отходов. Следующей по значимости является переработка отходов, в том числе рециклинг, который позволяет вовлечь отходы во вторичный оборот. Затем мусоросжигание (энергетическая утилизация). И на самом последнем месте — полигонное захоронение, от которого финны хотят постепенно избавиться. При этом для стимулирования перехода к цикличной экономике приоритетные технологии стараются сделать более дешевыми для потребителя, а менее приоритетные — более дорогими.

б) Россия проводит мусорную реформу без утверждения иерархии приоритетов в использовании технологий. У нас об этом только говорят, но сам принцип не работает. Именно по данной причине до сих пор абсолютное большинство отходов захоранивается на полигонах. Более того, с началом реформы и установления монополизма со стороны региональных операторов переработка отходов сократилась, так как многие переработчики были вытеснены с рынка. Кроме того, по ряду позиций сократились объемы сырья для переработки, например, макулатуры. При этом обществу навязывается мысль, что спасением является массовое строительство мусоросжигательных заводов (МСЗ), технология которых довольно сомнительная как с точки зрения экологической безопасности, так и экономической эффективности.

В Финляндии ответственность за реформирование отрасли обращения с отходами лежит на всех уровнях власти

Фото: eye ubiquitous / hutchison/globallookpress.com

II. Роль муниципалитетов

а) В Финляндии ответственность за реформирование отрасли обращения с отходами лежит на всех уровнях власти — национальном, региональном и муниципальном. Но данная ответственность различается по объему и содержанию. На национальном уровне формируется, если можно так сказать, общая идеология движения к цикличной экономике (с учетом требований ЕС), которая закрепляется законодательными решениями. На этом же уровне, как и на региональном, осуществляется контроль. Но организационная ответственность в основном ложится на муниципальный уровень. Именно муниципалитеты определяют основные правила игры на рынке обращения с отходами, в том числе формируют тарифную политику и принципы взаимодействия между финскими регоператорами, бизнесом и населением. Большая роль финских муниципалитетов предопределена не только давними традициями местной муниципальной демократии, но и пониманием того, что регулировать мусорную реформу лучше и эффективнее именно на муниципальном уровне.

б) В России идеологию и законодательное обеспечение реформы сферы обращения с отходами также определяют на национальном (федеральном) уровне. Но основные права по организации системы обращения с отходами, а также по регулированию тарифной политики отдано на откуп регионам. При этом муниципалитеты практически полностью лишены прав влияния на данную сферу. Одним из результатов этого стало повышенное загрязнение наших городов в сравнении с дореформенным периодом. В прежние времена муниципалитеты могли эффективно контролировать уборку своих территорий, в том числе благодаря возможности регулировать финансовое обеспечение этого процесса через контроль над МУПами, ответственными за вывоз мусора. Сейчас же за вывоз отвечают региональные операторы, которые за каждое телодвижение требуют плату, а у муниципалитетов нет денег, чтобы оплачивать и без того многократно возросшие цены за их услуги. По указанной причине чистотой блещут в лучшем случае только центры и парадные улицы муниципалитетов, в то время как периферия (жилые районы, парковые зоны) в мусоре, в том числе благодаря возросшим несанкционированным свалкам.

В Финляндии главная цель мусорной реформы — это максимальное вовлечение отходов в переработку, поэтому прибыль здесь не является критерием эффективности, а ее размер регулируется через косвенные механизмы

Фото: © Rolf Vennenbernd/dpa/globallookpress.com

III. Роль региональных операторов

а) В Финляндии региональные операторы полностью подконтрольны муниципалитетам через механизм соучредительства (как правило, компанией-регоператором владеет группа муниципалитетов). При этом в разных регионах страны могут быть различные модели функционирования регоператоров. В одних местах финские регоператоры контролируют все технологические процессы обращения с отходами — от их вывоза до переработки. В других — они могут выступать в роли управляющих компаний, контролирующих общий процесс, передавая ответственность за отдельные направления, например транспортировку отходов, частным компаниям, работающим на субподряде. По какой модели будет работать компания-регоператор, определяют ее учредители, то есть муниципалитеты. Кроме того, финские регоператоры не являются в чистом виде бизнес-структурами, для которых главная задача — обеспечение роста прибыли. Поэтому от финских регоператоров не услышать заявлений, которые мы слышим от наших, когда им предъявляют претензии в многократном завышении стоимости услуг (мол, мы такой же бизнес, как и остальные). В Финляндии главная цель мусорной реформы — это максимальное вовлечение отходов в переработку, поэтому прибыль здесь не является критерием эффективности, а ее размер регулируется через косвенные механизмы.

б) В России региональные операторы — это частные структуры, неподконтрольные муниципалитетам и даже региональным властям. Влияние последних на регоператоров определяется степенью их неформальной аффилированности. Где-то она имеет место, а где-то отсутствует. Правда, наличие неформальной аффилированности — это скорее негативный фактор, поскольку региональная власть становится заинтересованной в усилении господдержки таких региональных операторов.

Регоператоры в России, пользуясь законодательными преимуществами, установили монопольный контроль на рынке ТКО. При этом до сих пор многие из них так и не смогли организовать не только переработку, но даже элементарную сортировку отходов

Фото: «БИЗНЕС Online»

IV. Фактор монополизма

а) В Финляндии местные регоператоры работают в условиях ограниченного монополизма, который к тому же жестко контролируется муниципалитетами. Если в вопросах организации вывоза отходов население должно взаимодействовать с местными регоператорами, то бизнес, как правило, имеет право выбора. При этом следует понимать, что в той части, где монополизм имеет место, он используется как механизм снижения финансовых издержек в интересах достижения главной цели — продвижения в сторону цикличной экономики. По данной причине работа финских регоператоров с бизнесом априори не предполагает конфликта интересов. Регоператор заинтересован в вовлечении частного бизнеса в сферу переработки, и это, как правило, происходит на площадке экопарков.

б) В России региональные операторы являются скорее разрушителями производственных отношений, сложившихся еще до начала мусорной реформы. В большинстве регионов, в том числе в Татарстане, с рынка были вытеснены частные транспортные и перерабатывающие компании. А регоператоры, пользуясь законодательными преимуществами, установили монопольный контроль на рынке ТКО. При этом до сих пор многие из них так и не смогли организовать не только переработку, но даже элементарную сортировку отходов, продолжая вывозить их на полигоны. Редко в каком российском регионе, например в Ярославской области, регоператору удалось выстроить производственные отношения путем вовлечения в технологический процесс существующих перерабатывающих компаний. Но это исключение. Вместе с тем монополизм российских регоператоров регулируется достаточно слабо, что позволяет им завышать стоимость своих услуг, особенно для бизнеса. Регулирующая роль государства здесь себя практически не проявляет, а антимонопольные органы молчат.

В России внедрение раздельного сбора носит рекомендательный характер. По-настоящему эта практика внедряется лишь в локальных масштабах, в основном усилиями энтузиастов

Фото: pixabay.com

V. Раздельный сбор отходов

а) Финляндия, провозглашая курс на построение цикличной экономики, твердо следует принципу: чем раньше начинается сортировка отходов, тем бо́льшая их часть попадает в переработку. С учетом этого понимания здесь стараются максимально расширить сортировку отходов уже на стадии их образования. По указанной причине раздельный сбор осуществляется на несколько фракций (количество фракций дифференцируется в зависимости от региона и типа населенного пункта, но общий вектор развития направлен в сторону их постепенного расширения). Также следует отметить, что в части определенных фракций раздельный сбор вводится как обязательная мера, для других случаев применяется в качестве стимула дифференцированный тариф.

б) В России внедрение раздельного сбора носит рекомендательный характер. По-настоящему эта практика внедряется лишь в локальных масштабах, в основном усилиями энтузиастов. Хотя формально власти пытаются реализовать концепцию дуального сбора, которая, впрочем, в Европе уже признана малоэффективной. В большинстве регионов России раздельный сбор либо отсутствует, либо имитируется. При этом у части экспертов сложилось устойчивое мнение, что имитация раздельного сбора есть сознательное решение в угоду интересам МСЗ. Также необходимо добавить, что принятое правительством РФ постановление, позволяющее снижать расходы за вывоз мусора при переходе на раздельный сбор, на практике полноценно не работает из-за противодействия региональных операторов.

Это только некоторые из расхождений, вытекающих из анализа финского и российского опыта реформирования сферы обращения с отходами. Я намеренно старался концентрировать внимание на расхождениях концептуального порядка, избегая чрезмерного погружения в детали. Но этого уже достаточно, чтобы понять, что мы с Финляндией идем разными курсами. И данные расхождения предопределены разным пониманием целей: для финнов — это сохранение окружающей среды и создание цикличной экономики, для нас — это интересы крупного бизнеса, которые прикрываются псевдоэкологической риторикой.

Депутат Государственного Совета РТ

Николай Атласов